五、《建设项目环境保护管理条例》与《浙江省环境污染监督管理办法》。

我对于法律、法规的理解，偏向于机械的理解，而不进行扩展性的理解。就《建设项目环境保护管理条例》中的建设项目，在网络里找到了两个定义：

其一、所谓建设项目就是按照一个总体设计进行施工的基本建设工程。我国建筑业对“建设项目”的定义是：在批准的总体设计范围内进行施工，经济上实行统一核算，行政上有独立组织形式，实行统一管理的建设单位。

其二，《建设项目环境保护管理指南》称：建设项目是指按固定资产投资方式进行的一切开发建设活动，包括国有经济、城乡集体经济、联营、股份制、外资、港澳台投资、个体经济和其他各种不同经济类型的开发活动。

我认为，建筑业的定义比较科学，而指南中偏重于经济主体的投资开发建设，与新公布的目录不符。然则无论用那个定义，都以“建设”为基础而形成的结果，是项目，而不是经营活动。该结果的用途，可能指向经营活动，也不一定是用于经营。

《浙江省环境污染监督管理办法》第二十四条规定：“依法必须经许可审批的涉及环境保护的经营活动，县级以上人民政府环境保护行政主管部门必须依法审批，工商行政主管部门必须凭许可审批部门批准的环境影响评价文件办理注册登记手续，核发营业执照。”

开始看这条款，我以为是地方规章新设定了行政许可项目，但仔细分析“依法必须经许可审批的涉及环境保护的经营活动”的“依法”两字，那么，就能够理解《办法》并没有新设许可，而是明确了一个观点，就是法律、法规规定经营活动应当经环保审批的，工商部门以审批文件为前置条件予以工商登记。然则，目前并没有此类法规。假如要认定《办法》中所指的“经营活动”，就是《建设项目环境保护分类管理名录》中的建设项目所指向的“经营活动”，那必须经省政府明确予以解释，方可实施。因此，就如何执行第二十四条，环保部门可以通过省局提请省政府予以明确，否则，工商部门无法执行。

《浙江省环境污染监督管理办法》第二十四条确定了工商审批的义务；而在《办法》全文中，唯有第五十三条赋予了一定的职权：“违反本办法第二十七条第二款规定的，由环境保护行政主管部门移送工商行政管理部门依法查处。”第二十七条第二款的内容是“禁止任何单位和个人为产生严重环境污染且未取得营业执照的生产经营活动提供场所和其他条件”，实质就是为无证无照经营提供场地行为的查处权，其他就没有了。

六、关于《无照经营查处取缔办法》的立法宗旨。

将法律、法规作为工具，依法制止和惩处违法行为，维护正常的社会、经济秩序，这就是立法的本意。然则不同的法律、法规，其调整的对象不同，宗旨与目的也就不同。

政府至所以设置多个行政管理部门，要求的是各司其职，这个“职”，是法定职责；对一个违法行为的处理，要有法定的职权。所以即便是联合执法，实施行政处罚或处理，总是由一个牵头的部门来执行。现实中，一些许可部门在处理相关的违法行为时，遇到难题就一句：叫工商按《无照经营查处取缔办法》处理。因此，在最后不得不对《无照经营查处取缔办法》的立法宗旨予以强调。

简单的说，《无照经营查处取缔办法》就是通过查处，达到“取缔”无照经营的目的。“取缔”的法律含义，一直没有明确，只能作一个通俗的理解：“使无照经营的状态消失”。而如何取缔，原则是“查处与引导相结合、处罚与教育相结合”，强调的是“督促、引导其依法办理相应手续，合法经营”（第八条）。

有照无证，是一种无证的特殊形式。《无照经营查处取缔办法》第六条里规定了却无法执行。但是，就无证经营行为，设定许可的法律、法规，必然设定了相应法律责任，许可部门依据《行政许可法》设定的监管原则和实体法的具体规定，可以依法予以处理。对此，早在2005年杭州市人民政府公布的《72项行政职能理顺具体情况》，其第51条“许可证与工商执照监管分工问题”就十分明确规定了：“无证无照、有证无照经营活动，由工商行政部门为主查处；有照无证经营活动，由发证部门为主查处。许可审批事项的后续监管工作由发证部门负责。”

《无照经营查处取缔办法》的目的，是“使无照经营的状态消失”，而不是制造无照经营再去取缔。将一个有照经营户的噪音超标的违法行为，定性转致到“未报批环境影响报告书（表）”，再定性为无证有照经营，然后交由工商部门吊销其营业执照，最后 “予以取缔”，这样的执法方式，既违背了《无照经营查处取缔办法》的立法宗旨，同样也不符合权责法定的原则，更不符合行政效率原则。

依法行政，假如部门能各司其职并且到位，也就是基本实现了执法的目的。我们现实中的不断联合执法，其实是一种效率十分低下的做法。在王某的投诉趋于可以平和解决的前提下，批评现实没有意义，只能正确理解法律与法规，依法履行自己的职责。

以上的理解，纯属个人观点，不代表工商分局。如有不妥，可继续商榷。（SMZ20081010）