PS：不到登记监管，就不知无照有多少。

因为有人大代表的提议，于是就化了N多心血，终于完成了一篇关于无照的调查报告。因为政府要求和谐，部门缺乏动力，所以，处理就以自然为主调。只是代表看了，嘴巴上一点点也没有说不满意，只强调一句，无照可以经营吗？便将长长的文字枪~毙了。回到办公室，将调查报告改成了整治方案，代表也就在反馈意见栏上填上“满意”两字，竟然还抽了她一包烟、喝了她的一杯酒。

敝帚自珍，舍不得删除了，就留下个影罢。

关于我县行业性无照经营的调查报告

－－对XXX等人大代表《要求对全县各行各业

        无牌无证加工企业进行全面整治整改》议案的答复

尊敬的XXX及附议代表：

您们在县第十四届人民代表大会第二次会议上所提《要求对全县各行各业无牌无证加工企业进行全面整治整改》的议案，交由我局办理。接提案后，工商分局组织企业监管科和各相关工商所，对我县相关行业进行了有选择性的检查和调查，通过近三个月时间的专题调研，现将办理情况报告如下：

一、我县行业性无照经营的现状。

由于自然民俗和经济发展两大原因，小型特色加工企业在我县蓬勃发展，为我县发展地方特色产品、促进地方经济发展、增加农民收入方面都发挥出一定的积极作用。由于小型加工企业缺乏规模性的要件，同时基于加工企业的依附性，通常以家庭作坊的形式存在，经营中存在短期性、临时性、不确定性的特点。因此，一直难以纳入工商登记监管的范畴，从而形成了特色性的行业无照经营状态。从检查和调查的情况看，我县行业性无照经营主要有三个大类：

（一）土酒加工业。

家庭酿酒在我县有悠久的历史。目前，我县的家庭酿酒基本形成了三个特色体系：江南米酒、莪山红曲酒、分水白酒。从经营的角度分析，江南米酒未进入流通领域，基本为自酿自用；莪山红曲酒、分水白酒则有部分属于经营性质。以白酒加工为例，据统计，百江镇联盟、奇源、罗山、苎坑、苎麻、钱家、后坞村一带有17家酿酒作坊。根据其经营方式及销售情况的不同，可分为流动加工型、设点加工型、生产销售型、自产自用型等四种类型。并且呈以下特点：

1、酿造工艺传统。目前，农村的这些白酒加工酿造场所，均以家庭作坊的形式而存在，采用的是过去传统手工工艺，利用土制的办法生产白酒，即经过热蒸酒料、倒地冷却、加药搅伴、装缸发酵、装桶蒸馏等简单的工艺流程后，从导流管内生产出白酒。

2、设备条件简陋。这些白酒加工作坊，基本上设在经营者自已房屋里或临时搭建的简易棚内。除砖石混砌的酿酒基座（灶台）及铁锅、酒缸、酒桶、蒸馏箱等简陋的器具之外，没有其它现代化的设施。

3、生产品种单一。现存的这些农村酿酒作坊，经营者只能根据等原材料生产散装白酒，如玉米烧、茭麦烧、高梁酒、蕃薯酒等。据调查，普通白酒价格一般为7元／公斤，荞麦烧的价格基本上控制在16－20元／公斤。

4、加工养殖配套。白酒酿造经营户在从事白酒加工的同时，还基本上从事肉***养殖。经营者将酿酒原料一料多用，除酿酒外，还将酿酒过后的原料残渣晒干，当作***饲料。据了解，用酒渣作饲料养殖肉***，多者养了50-60头，少者也能养10余头。这也成了当地农民增收致富的渠道之一。

（二）菜籽油加工业。

与传统的碾米厂相比较，我县菜籽油加工业存有较强的活力。在2007年油菜籽收购的季节，工商分局组织了食用油加工业企业的专项检查。分局四个工商所共出动检查人员41人次，对11个乡、镇、街道开展了全面检查，检查食用油加工企业（点）71家次。我县食用油加工企业的基本特点有：

1、经营期限短。因受季节特征影响，该类加工企业（点）生产周期短，全年生产加工时间在半个多月至多二个月，故带有临时性质。

2、生产场地、设施简陋。因行业特征，加工油菜籽的设备简单，而其临时性经营的特征，让业主只保持能正常加工的需要即可，场地简陋，卫生等条件相对较差。

3、经营模式有固定经营和流动经常两种。除有固定加工场所外的加工企业，因有些加工企业生产工艺简单，设备简单，便于流动作业，目前我县有不少属于逐村加工菜籽油流动加工户。

4、经营方式也有逐一加工和统一加工两种。如横村、莪山、钟山的主要经营方式是逐一加工：农户将自己的菜籽送往加工企业→企业加工成油→企业将油和加工后剩下的菜饼返还→农户支付加工费(平均20元/担)；如果菜饼归加工企业，农户就不用付加工费，有些加工企业还向农户付少量费用。而方埠、瑶琳、高翔等地区主要是统一加工：企业到村统一收菜籽→对每户数量进行统计→出具清单→拉回统一加工成油→按清单数量以每100担菜籽平均加工33市斤菜籽油比例送回菜籽油→菜饼归加工企业。

5、菜籽油加工企业的经营方式，解决了村民的实际问题，深受当地农民的欢迎，在检查中，即有不少农户对检查人员反映农民的实际需求，需要有这些加工点的存在。

（三）针织加工业。

针纺织品生产、经营，既是我县的一个传统产业，也是我县的一个支柱产业。截止2008年5月30日，在工商部门登记注册、经营范围涉及针纺织品的经营户已达878家。生产、加工行业，主要是指针织横机加工、套口、绣花、梭织、倒丝等类型，其经营户达789家，注册资本为32825.38万元，其中，横村地区在旧县街道分离以后，在册针织加工生产企业408家，注册资本为12146万元，分别占总数的51.71%和37%，成为全县针织加工业的重镇。

针织是横村地区的支柱行业，由此衍生出了数量众多的附属针织加工点，而大部分为无照经营，遍布横村地区的各个自然村，并扩散到附近的几个乡镇。据不完全统计，在横村地区无照经营针织加工点，最高峰时有700余家，经过自然淘汰，目前仍存有520余家，超过了在册企业数。

通过专项检查和走访村委、经营户等方式，初步查明目前横村地区的无照针织加工企业具有以下基本特点：

1、基本以代加工形式存在。加工点自身不对外承接生产定单，基本都是为其他较大规模企业加工产品。

2、规模小，家庭作坊式多。在调查过的每个村里都有不少是两夫妻或加上一两个亲戚朋友在做加工，少的只一、二台机器，多的至多是二十几台机器。

3、临时性经营。生因属于来料加工企业，无需做生产前前期准备，时常是有活做就做，没活做停工，属即开即停性质，少有连续经营的。

4、与往年所了解的情况相比，有以下明显特点：全自动机器明显增多，如以前大多针织横机都为人工操作，因此受工人因素制约较大，现电脑横机较多，提高了效率，因此加工企业的机器数量减少，因此调查中发现不少加工点只一、两台电脑横机。

5、经营场所绝大多数为“三合一”或“多合一”。因从事该行业的硬件条件要求不高，投资小，随便摆上一、两台机器即可开工，因此加工场地基本都是自有房，也有少量租用他人房屋开展加工业务的现象，经营场所常常是车间、仓库、住宿、餐饮等混合在一起，存在安全隐患。

6、受外部条件影响大。如近几年针织行业不景气，不少针织加工企业关闭，衍生的无照加工点随之减少，时常有加工点开业一段时间后就停办。加工点经营不规律，开开停停，数据很难准确掌握。经过调查分析，现横村地区无照针织企业比之往年有所减少。

二、我县行业性无照经营的共同特点。

我县三大无照经营行业，虽然都各具特点，然则也存有共性，主要表现在以下几方面：

（一）规模小。酿酒与榨油，都使用较为简陋的设备。酿酒只用基座（灶台）以及铁锅、酒缸、酒桶、蒸馏箱等简陋的酿酒器具；榨油用一台榨油机或加一辆拖拉机；而针织加工，一般只需一、两台，最多的也只有20台机器，投资不大，如果由规模企业提供设施的，投资额则更小。

（二）依附性。三大行业都以代加工为主要业态，酿酒与榨油，还存在一定的自产自销，而针织行业，则基本上是代大企业加工产品，很少存在自主经营的现象。因此，这些加工活动，依附着委托人的需求，缺乏自主经营条件。

（三）临时性。酿酒与榨油，属于季节性经营，以原材料成熟上市的时间为经营期限，等季节一过，则自行停止经营；而针织加工业，则以其所附属的针织企业的订单为标准，有外发业务则做一点，否则就停业。

（四）从业人员单一。酿酒与榨油，少到一人，多则三、五人合伙，即能完成工作；而针织行业，除少数有多台机器的加工点外，往往由两夫妻甚至只有其中一人在从事加工活动。

（五）经营场所简陋。由于三大行业对硬件条件要求都不高，经营场所往往是放在家中，或者设在临时搭建物内，场所简陋。而针织加工点“三合一”、“多合一”情况严重。

（六）以收取加工费为主要收入。加工行业实质是通过提供劳务获取报酬的活动。从调查情况看，与生产、经营获取利润的经营活动有明显区别。加工费已经最大程度体现出了劳动工资的性质，按当事人说法，“只是为了混口饭吃”。目前，加工费是当地农民的一种补充性收入。

（七）无证无照经营加工点，由于其非正常的经营状态和简陋的经营条件，不符合申请成为合格经营主体的资格，尚未列入许可部门和工商行政管理部门登记注册监管的轨道内，但作为经济发展总量的部分内容，已经列入村、乡（镇、街道）管理和统计的范畴。

分析我县三大加工行业的特征，特别是针织加工点的状况，可以有以下结论：其一、由于我县针织企业以外贸业务为主，难以形成自主品牌，衍生的加工点也没有品牌意识，较为单纯地停留在代加工的位置上。其二、加工业务的临时性，以及针织加工点的业务依附性和从属性特点，使得加工点与正规企业之间难以形成有效竞争；而针织加工点与委托加工企业相对固定的合作伙伴关系，也让加工点之间难以形成有效竞争。其三，加工行业的存在，具有一定的积极意义，主要体现在三个方面：一是保存了我县民间的传统特色产业，如酿酒传统工艺的存续；二是满足了社会需求，如酿酒与榨油为农民生活提供了便利，而针织加工点作为大企业的补充力量，为大企业及时完成订单起到了很大作用；三是为增加农民收入提供了新的渠道。

因此，三大行业的存在，未对我县正常的生产、经营活动和市场经济秩序造成重大影响，具有其存在的合理性。

三、对无照加工点进行监管的难点及处理意见

从调研的情况反映，将我县的加工业纳入行政许可的范畴，存在许可和监管的不少难点问题，主要的反映在三个方面：

一是办照门槛高，规范难。如酒类和榨油加工， 依照规定需办理相关的《卫生许可证》（酒类加工企业还需要《酒类生产许可证》）和《营业执照》。但是，目前农村的这些加工点，基本上沿袭着传统作坊式的加工模式，厂房、设备简陋，管理水平低下，卫生条件较差，与准入条件相比，差距甚大；而针织加工点的经营场所，又多为“三合一”、“多合一”模式，根据桐政办（2007）135号文件及相关法律规定，开办加工、生产企业必须通过当地政府的安全评价同意和环保部门的环评，加工点难以达到要求而无法办理证照。

二是量大分布广，监管难。据不完全统计，三个行业的无照加工点有700余家，分布在我县不同区域，且存在流动经营的情况。酿酒与榨油属于季节性经营，针织加工按委托时开时歇，给日常监管工作带来了一定难度。

三是社会有需求，取缔难。一方面，这些加工点证、照不全，游离于行政监管之外；另一方面，在人们生活水平还不十分富裕的社会主义初级阶段，广大百姓又需要这些传统的酿酒和榨油作坊存在；而针织加工点又是大企业的必要补充，对此，监管部门无疑将陷入许可、取缔两难选择的尴尬境地。

由于酿酒和榨油涉及食品安全问题，工商分局分别作了专题调研后向县政府、县食品安全委员会进行了汇报，并与卫生、环保、质监有关部门进行了沟通，达成了一致意见。依据《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》和国家工商总局《关于贯彻落实<中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见>的通知》精神，对从事临时性、流动性经营的农村加工点，免予工商登记和收取相关税费。 各部门根据各自的监管职责，在经营期间对其实施监管和抽查，以保障食品安全和消费者合法权益。

针织加工业是区别于农产品加工的行业，基本有固定经营场所。但从调查的情况看，一律纳入行政许可的范畴，条件尚不成熟；特别是今年规模企业外贸加工业务量大幅下降，加大行政干预力度，将一定程度增加针织加工点的负担，加速更多加工点自然消亡，不利于我县经济的发展和增加农民收入的需要。为此，针对实际，与当地政府进行了沟通一致，建议从以下方面加强对针织加工业的规范：

（一）发挥媒体宣传功效，维护加工业务经营秩序。充分发挥广播、电视、报纸等新闻媒体的优势和作用，广泛宣传合法经营的必要性和重要性，引导针织加工经营者走上正常经营、规模经营、安全经营、合法经营之路。针织加工点的一大难题是经营场所“三合一”，存在安全隐患，宣传的重点要放在安全生产上，确保加工业主的人身和财产安全，促进“平安桐庐”的建设。

（二）摸清底细辩明类别，实行区别对待分类监管。以横村地区为中心，乡（镇、街道）、村二级为单位，工商部门主动联合当地政府，对辖区内的加工针织点进行全面调查摸底。根据属地管理原则，由乡、村分别对本区域内的针织加工点进行备案登记。根据备案登记的情况，工商部门对非正常经营的加工点，在一定时期继续实施免予工商登记；同时对于具有一定规模、能基本保持常态加工的经营者，引导其创造安全生产的条件，并办理工商登记。

（三）强化部门执法协作，加大突发事件处理力度。 畅通部门与部门、部门与乡镇的热线联系，建立加工点突发事件应急预案。一旦发生安全、质量事故，应当立即报告，并互通信息。当地政府、安监、质监、工商等相关职能部门，根据各自职责积极采取措施，消除社会危害和影响。

（四）推进企业品牌战略，形成规模企业以点带面的行业经营模式。

市场经济是法治经济，体现的是市场主体自我管理、自主经营的特征。行政监管的着重点对违法经营和失信行为的制约。近年来，工商部门不断探索对无照经营行业的监管问题，试图以合伙企业或合作社形式将针织行业加工点纳入正常的行政许可监管中。但现行的法律法规，合作社模式仅限于农产品生产加工，难以应用；而加工点缺少合伙意向，难以形成有效的团队。

针织加工点的经营，从业务来源、产品质量完全由委托加工企业决定和监管。因此，建议我县的规模针织企业，大力发展自主品牌，形成数个或多个龙头针织企业。然后，以龙头企业为支柱，向加工点辐射扩展，与加工点结成相对固定的合作关系，形成一个龙头企业兼带数个、或十数个加工点，加工点由龙头企业负责监管的针织行业经营模式，从而促进我县针织加工业的规模经营，为促进我县经济发展和增加农民收入发挥出应有的作用。

                                                                                           二○○八年六月十日