中介服务机构在市场经济体系中起着沟通市场主体间的联系，推动政府职能转变，监督市场主体行为，促进社会主义市场经济健康发展，等重要作用。在我国市场经济处于发育和转轨时期，一方面，各种中介服务机构应运而生，如雨后春笋，蓬勃发展。但另一方面，许多中介服务机构的设立和运作很不规范，严重损害了消费者的合法权益，扰乱了社会主义市场经济秩序，影响了市场经济的健康发展。为此，工商行政管理部门如何发挥职能作用，加强对中介服务机构的监督和管理就成了摆在我们面前的一道难题。
　　 一、 现状
　　中介服务机构主要有会计(审计)、评估类，法律、公证服务类，专利、商标代理类，金融、保险、证券类，广告业类，人才职业类，婚姻介绍类，企业、工程管理服务类，税务代理、咨询类，房地产交易中介咨询类，科技中介服务类，文化、教育、体育中介服务类，商贸信息咨询类，协会、学会类，其他中介服务类等十五类。从其业务内容我们暂且划分为：鉴证、经纪、融资、服务等四大类。
　　我国中介服务机构大多孕育于行政职能部门，九十年代初，由于经济体制改革的进一步深化，许多民办组织不断产生充实了中介服务行业，其经营活动开始打破了铁饭碗。随着政府机构改革的进行，对依附于行政职能部门的中介服务机构提出了从原单位分离出来，独立开展工作的要求。分离最早、脱钓最彻底的要数会计师事务所。和着改革开放步伐逐渐发展壮大起来的中介服务机构，也暴露出了一些问题。
　　 (一) 政企或事企不分。
　　由于我国中介服务机构大部分是政府体制改革的分流产物。中介服务机构与行政事业单位有着固有的关系，很大程度地存在一些政企或事企不分的现象。
　　一是本应属于中介服务机构的业务仍依附于某个行政事业单位。如：部分职业介绍业务总是以劳动力输出为籍口而"犹抱琵琶半遮面"地以政府行为在事业单位（劳动保障部门）中进行；二是明来暗往藉断丝连。很多行政事业单位如交通、建筑、劳动、国土、税务等职能部门都成立了事务所，开展中介服务业务，事务所不是与原单位一套班两块牌子，就是由原单位有资质的离退休人员组建成立的家属企业，财务关系仍隶属于原行政事业单位。三是业务人员以双重身份在独立的中介服务机构中参与活动。如法律服务机构中的律师很大一部分是既有律师资质，又持有国家公务员的双重身份。
　　政企或事企不分致使不少职能部门既是中介服务机构的主办单位，又是审批机关和管理机关，缺乏公平性，甚至不少职能部门为了自身利益直接干预经济活动，搞指定代理。有的中介服务机构动辄以主管部门的名义到有关部门、企业进行评估、查帐，或强制办理代理业务。造成了经营中的恶意垄断，行业难规范，工商部门难管理。
　　 (二)无照经营、或执照核准事项与实际情况不相符。
　　由于中介服务机构分布面广，活跃在各行各业，在无形市场中占有很大的比例，难以在短期内管理到位，产生了如下现象：
　　一是黑市中介致使无照经营。由于中介服务机构的活动具有分散性、隐蔽性等特点，容易产生"地下"中介活动，如：不注册、不纳税、不向银行交存准备金的高利贷融资中介。又如，无执照、无资金、无场地仅靠一台微机，就在网络上大范围地从事正当与不正当的中介活动。黑市中介的存在导致了无照经营现象，严重影响了合法经营的发展。二是行业管理与行政管理脱节致使照实不符现象。由于中介服务机构经其行业规范，确定了一定的等级，而级别是随其经营活动及资质的考核不断调整变化的，而有些中介服务机构被其行业管理部门降级后，不愿及时办理变更登记，致使照实不符现象。
　　 (三)组织不健全，经营行为不规范。
　　 1.组织不健全。有的中介服务机构缺乏必要的工作制度，内部不设财务机构，不建账目；有的工作人员年龄结构、知识结构不合理，年龄大，素质低，未经过专门培训，无资质证书。不具备必要的专业技术的情况较为突出。
　　 2.经营行为不规范。一是行业垄断和不正当竞争的问题较多，着重表现在一些中介服务机构借助行政主管部门承揽业务，不许他人插手。二是乱设分支机构，超核准范围经营。如某些会计师事务所或拍卖行乱设网点，采取游击战，打一枪换一地，弄虚作假、违规舞弊、不遵守法定程序、欺骗行政机关、损害客户利益。三是缺乏统一规范、操作规程混乱、执业水平低。不少中介服务机构没有建立科学的操作程序，也没有完善执业纪律，执业水平、服务质量较低。如：对客户资格不审查不验证，甚至见利忘义搞虚假宣传，损害消费者合法权益；乱出报告、乱代理，不讲诚信，欺骗行政机关。佣金收取没用统一的标准，随意性大，有时为了招揽生意，同行业间采取相互刹价等手段进行恶性竞争。
　　二、对策
　　 (一)加强立法工作，进一步确立工商行政管理机关对中介机构进行监督管理的法律地位。纵观中介服务机构的法制体系，行业规范多于行政规范，中介服务机构的法律系统中，大多只在准入方面明确规定了工商行政管理的监管职能。而对其经营活动的监管方面，只有《经纪人法》和《拍卖法》明确规定了工商行政管理机关为其监督管理机关，其他中介服务行业对行政监管的法律规定几乎是空白。
　　中介服务机构专业性强，分布广、行业宽，对其管理，也必须是跨行业、跨地域、综合性的管理，对此，任何一个行业主管部门都难以担当起监管职责，而工商行政管理机关，能大量地、经常地对其经营行为进行监管，所以，对中介服务机构的监管，只有双管齐下，才能达到规范的效果。因此，加强立法工作，进一步确立工商行政管理监管的法定地位尤为重要。界定好工商行政管理机关与其他有关行业管理部门的关系，将其它行业主管部门的行业管理与工商行政管理的监管有效地结合起来，既增强管理力度，提高管理层次，又减轻管理负担，理顺管理关系。
　　 (二) 打破行政保护根除部门垄断。建立良好的市场竞争机制和市场运行机制，为中介机构营造一个公平、公开、公正的市场经营环境，我们要积极争取地方党政的支持和有关职能部门的配合，从根本上解决办管不分，政企、事企不分的症结。
　　一是配合事业单位改革，向政府提出合理化建议，使政府部门从直接参与经营活动转向加强宏观引导、和行业管理上来，将现有事业单位应属中介服务机构的业务范围从事业机构中分离出来，推向市场，让中介服务机构的经营活动在独立、客观、公正的环境中进行。
　　二是建议将依附于职能部门的事务所实行资产独立，人员管理档案从行政事业编制中分离出来，进入人才交流中心的办法与原主管单位彻底脱钓，根治部门垄断、强制中介的问题。
　　三是采取对中介服务机构执业人员推行资格证与执业证双证齐全的上岗制。对资格证的取得采取严格的考试制度，对执业证的发放采取提供中介机构工作达到法定年限证明及由人才交流中心提供的档案证明等材料备案的方法认真把关，禁止行政事业单位人员取得执业证，解决双重身份人员进行中介服务的问题。
　　 (三)帮助建立行业协会促进自律机制的形成。《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》要求 "中介组织要通过资格认定，依据市场规则，建立自律性机制承担相应的法律和经济责任，并接受政府的有关部门的管理监督"。
　　帮助中介服务机构建立行业协会，充分发挥其自我管理、自我教育、自我服务的作用。既是党中央的要求，又是客观需要。所以，我们应将培育和建立自律性运行机制，发挥中介服务机构的自律作用当成对中介服务机构监管的一项重要工作来抓。
　　一是划分行业协会的职能，实现行业协会的自我服务功能。一方面，由于中介服务机构所跨行业宽，因此，要不断促进各个分散交易的经营主体，按各自不同行业特点联结为一个有机整体成立不同类型成立行业协会。另一方面，督促行业协会做好业务培训、业务指导等工作。使行业协会成为中介服务机构之家，发挥其自我服务的作用。
　　二是帮助建章立制，为实现行业协会的自我教育、自我管理做好基础性工作。通过建立执业管理制度、执业规范制度、执业道德约束等制度的建立发挥其自我教育自我管理的作用。
　　 (四)加强对中介服务机构的登记管理。充分发挥中介服务机构的积极作用，推动中介服务机构的健康发展必须对现有中介服务机构进行清理。
　　一是坚决打击非法经营活动，查处无照经营。一方面，要深挖细查，运用《打击投机倒把条例》《反不正当竞争法》及登记管理等法律、法规查处黑市中介行为；另一方面，对未经登记注册，擅自从事中介活动的，依据《查处无照经营条例》进行规范；同时，也要加强对电子商务的管理，查处非法经营。
　　二是清理、重审已登记的中介服务机构，对名不符实的重新登记。一方面，对前置条件要进行重点清理、审查。审查法定代表人是否有行业认证的执业资格及法定资历；审查组织结构否符合法定要求；审查注册资本及出资情况是否依法落实。另一方面，对违法违规行为要处理。对不符合法律、行政法规规定的条件，采取不正当手段骗取营业执照，以及借中介之名搞传销的，严惩不怠；对无资金、无场地、无人员的中介组织依照企业登记管理法规坚决取缔；对超出核准范围从事中介活动的，依照国家有关规定处理，并将处理情况存入企业资信档案；对缺少前置审批条件或经营资质被降级的企业，责令其限期补办审批手续或资质证；逾期未办的，责令变更直至注销。
　　三是对中介服务机构的发展进行引导，在自愿、规范的原则下帮助进行合理兼并。为迎接加入WTO的新形势，对中介服务机构要强化监管，促进其遵守国际运行规则，要通过适度的支持引导，促其加强整合，壮大实力，增强竞争力，参与国际国内大竞争。
　　 (五)加强合同管理实施对中介服务机构日常行为的监管。中介服务机构在经营活动中，一般是以口头或契约的形式与代理双方达成协议关系。不签订合同，当事人间无约束，随意性大，佣金支取无章可循，不能明确和保障双方的权、义。因此，加强合同的管理是体现公平诚信，防止欺诈，保护消费者权益的关键环节。
　　一是推行中介签约制，研制并推行示范合同，对中介机构进行规范化管理。一方面，要采取措施，提高中介服务机构的经营活动的签约、履约率；另一方面，要与相应的有关部门共同设计制作各种规范的公平的中介服务机构示范合同文本，并强制推行使用。
　　二是通过合同鉴证管理，控制中介服务中的非公平性。要实行强制鉴证制，对所有中介机构的合同实行统一鉴证的管理办法审查其合法性。要实行主管部门审查制，对一部分由经营者事先拟定的格式合同，要求在有关主管部门的审查、监制下才产生效力，否则，认定为无效合同。要建立合同履行回访制度，对鉴证的合同定期检查，对履约中出现的问题，及时处理。
　　三是帮助中介服务机构建立健全合同管理机构和制度，提高自律意识。一方面，制定考评重合同守信用的行业规定，在同行业中广泛开展"重合同守信用活动"。另一方面，建立和完善合同管理规章制度，在中介服务机构中培训合同专业管理人员，强化中介服务机构合同管理的自我监督。
　　 (六)实施职能到位加强对中介服务机构经营行为的监管。由于中介服务机构跨行业广，各种不同类型具有各自不同的特点，对中介服务机构的监管使用简单的方法难以达到监管的目的，因此，只有对不同类型的企业选取不同的重点进行监管，推行不同的巡查的方法加强日常监督才能达到预期的目的。
　　一是确定监管重点，分类监管。对鉴证类中介机构的监管，重点结合年检、回访措施核查机构验资、评估质量，对出据虚假验资、评估证明的予以查处；对经纪类的中介机构的监管，重点要分辩中介与传销界限，严杀传销回潮风；对融资保险类中介机构的监管，重点查处商业贿赂行为；对服务类中介机构的监管，则重点要通过广告管理遏止欺诈行为。
　　二是推行巡查备案制加强日常监督管理管理。针对不同特点,实行不同巡查法，对问题多、社会影响大的行业重点监控。建立健全各种巡查制度，并辅之以公示制度，规范行为，强化监管效果。
　　建立健全中介服务机构信誉监控网络。结合经济户口的建立，根据社会公众反映强度、舆论关注程度建立市场监控指标体系，评价市场运行秩序。
　　加强中介服务机构的引导与监管，工商行政管理部门责无旁贷。只要我们认真履行职责，加强行业协会的建立，指导行业协会工作，一定会使中介服务机构健康发展，充分发挥其积极作用，更好地沟通市场主体间的联系，推动政府职能转变，监督市场主体行为，促进社会主义市场经济的发展。
               2003年6月